La fiscalidad del sector eléctrico, clave para descarbonizar la economía

Descarbonizar la economía o, al menos, reducir al mínimo las emisiones de dióxido de carbono (CO2). Este es el objetivo que se ha marcado la Unión Europea para el año 2050. Se trata de un ambicioso propósito que lleva asociado un complicado proceso de ejecución, ya que supone sustituir el uso de los combustibles fósiles (petróleo, gas y carbón) por energías renovables. 

A lo largo de este año, los países miembros deben presentar a Bruselas su plan de descarbonización, que ha de plasmar cómo se hará esa transición bajo las condiciones marcadas por la Comisión Europea: reducir un 40% los gases de CO2, que el 27% del consumo de energía final proceda de fuentes limpias y elevar la eficiencia energética al 30% antes de 2030. 

 Pero no se puede hablar de descarbonización y de cambios en el mix energético sin aludir a la fiscalidad, un asunto espinoso en España debido al reparto de los costes para paliar el déficit tarifario, que han incrementado la factura eléctrica un 50% en los últimos años. 

Todos estos temas fueron objeto de debate durante el 15 Encuentro del Sector Energético, organizado por IESE y Deloitte.  

Nemesio Fernández-Cuesta, ex secretario de Estado de Energía 

España supone aproximadamente el 1% del consumo de la energía mundial, y el 0,8% de las emisiones de CO2 que se producen en la Unión Europea. Con las cifras en la mano, puede parecer que, en principio, este no es un problema que nos deba preocupar, pero hay que tener en cuenta que nuestra economía tiene una dependencia muy importante del clima a la hora de sostener no solo la industria turística, sino también la agroalimentaria. Si las temperaturas siguen aumentando, dentro de unos años nos podemos encontrar en una situación similar a la de Qatar, un país al que muy pocos viajan en pleno verano. 

En el año 2005 la Unión Europea puso en marcha el mercado de derechos de carbono, un instrumento mediante el cual se crean incentivos o desincentivos económicos para conseguir que las plantas industriales reduzcan colectivamente las emisiones de gases contaminantes a la atmósfera. El coste de estos derechos debería ser lo suficientemente alto como para obligar a las empresas a introducir estrategias que reduzcan los gases, pero el sistema —en el que se otorgan gratuitamente, se compran y se venden los derechos para emitir gases— no funciona correctamente por el exceso de oferta. Entre 2006 y 2012 el precio de los derechos de carbono ha oscilado entre 5 y 10 euros la tonelada, cuando era necesario un umbral de entre 20 y 30 euros para que fuera efectivo. 

La Unión Europea ha comenzado a tomar medidas introduciendo un retraso en la subasta y modificando el sistema para hacer un cómputo de los derechos, con la idea de alcanzar el umbral previsto de cara a 2022. 

Pero, bajo mi punto de vista, hubiera sido mucho más operativo introducir un impuesto al CO2 porque, de esta forma, las empresas podrían calcular de manera mucho más clara la rentabilidad de sus inversiones y, además, esta medida también obligaría a implantar sistemas más eficientes desde el punto de vista energético a las pequeñas compañías, que hasta ahora están exentas.   

Horizonte 2030  

Según el marco europeo, España tiene que reducir antes del año 2030 sus emisiones de CO2 un 40% respecto a 1990, contar con al menos un 30% de renovable en su consumo final de energía final y elevar la eficiencia energética al 30%. 

Para conseguirlo, el Gobierno, los partidos políticos y los sectores implicados deberán alcanzar acuerdos que pasen por acabar con toda la generación de carbón, mantener la vida útil de las centrales nucleares e incrementar en un 50% la generación de energía renovable.

Según el BP Energy Outlook, en España se consumen cerca de 10,4 millones de toneladas de carbón equivalentes de petróleo, y solo el 0,7 de ellas proceden del ámbito nacional. Por tanto, no sería descabellado pensar que antes de 2027 se hubiera alcanzado un acuerdo para acabar con toda actividad relacionada con la generación de carbón. Sin embargo, el cierre podría haber sido paulatino si hace unos años se hubiera impuesto una tasa al carbón por emisiones de CO2, porque este activo habría dejado de ser rentable y las propias empresas habrían propiciado el cierre de sus instalaciones. 

En cuanto a las centrales nucleares, España necesita mantener su vida útil para cumplir los objetivos previstos para 2030, pero antes de 2050 se deberían haber cerrado todas las plantas. Así, también es necesario alcanzar un consenso en este ámbito que permita, al margen de tensiones políticas, comenzar a planificar el cierre de esas centrales, y elaborar un protocolo para la gestión de los residuos y el proceso de desmantelamiento. 

Alcanzar un 30% de renovables en el consumo final de energía en los próximos 13 años requiere incrementar un 50% la generación de este tipo de energía. Desde el punto de vista económico, la fotovoltaica es la más eficiente a la hora de generar electricidad, pero necesita libertad de inversión. Y lo mismo ocurre con la energía eólica. Para incentivar las inversiones en este sector sería muy ventajoso restringir las subastas y recuperar los parques eólicos que se empezaron a construir en los años 90 utilizando máquinas de poca potencia, pero que se encuentran en las mejores ubicaciones en términos de viento. Sustituir esta maquinaria por otra más eficiente y moderna podría generar grandes beneficios tanto al inversor como al sistema. 

En cuanto al autoconsumo, yo soy partidario de que cualquier kilovatio que se compre a la red pague íntegramente su tarifa de distribución y precio en función de la hora, y también de que cualquier kilovatio que se venda a la red cobre su precio y pague su tarifa de distribución. Todo aquello que se autoconsume no necesita ningún gravamen adicional, y fomentar este procedimiento ayudaría a mejorar el ambiente de las grandes ciudades y también la penetración de las renovables.   

Edificación y transporte  

La edificación –calefacción y refrigeración de edificios- supone entre un 12% y un 15% de las emisiones. En este aspecto, la única solución posible es aportar seguridad introduciendo en la Inspección Técnica de Edificios aspectos energéticos que permitan mejorar el aislamiento y fomenten la instalación de contadores independientes y cargadores de electricidad en los garajes. 

Aproximadamente el 34% de las emisiones proceden del transporte. Se trata de un sector que está fuera del sistema de mercado, pero podría incrementarse su eficacia a corto plazo si se introdujeran determinadas medidas como por ejemplo, equiparando las cargas fiscales de la gasolina y del gasóleo en el caso de los turismos. De esta forma, se reduciría el uso de los vehículos de gasoil que, aunque son más eficientes desde el punto de vista de emisiones, generan partículas muy contaminantes. 

Los coches eléctricos e híbridos se han convertido en una realidad, pero su principal problema es la incorporación al mercado. Estos vehículos tienen un precio bastante más elevado que los vehículos convencionales y, al final, los consumidores toman las decisiones por el bolsillo. Por tanto, si se equiparasen las cargas fiscales de la gasolina y el diésel, lo recaudado por esta medida se podría dedicar a financiar un Plan Renove específico para vehículos eléctricos e híbridos enchufables. 

El desarrollo de este medio de transporte incrementará notablemente el consumo de electricidad en las ciudades y, por tanto, será necesario reforzar la distribución eléctrica. Este proceso requiere un análisis de datos a futuro, porque se va a pedir a las empresas que se garantice la distribución eléctrica para abastecer la demanda que requerirá la carga de estos vehículos. 

En el ámbito del transporte pesado, el GNL, el gas natural comprimido y el propano son la opción más rentable para este tipo de transporte. Esta solución no altera el coste ni la estructura y reduce considerablemente las emisiones. Así, sería aconsejable introducir medidas fiscales que penalizaran el diésel y premiaran el uso de vehículos impulsados por gas. 

En cuanto al transporte de mercancías, se han diseñado algunos proyectos para la construcción de un ferrocarril eléctrico, pero es una iniciativa que no tendría mucho sentido en nuestro país. España ha realizado en los últimos años una gran inversión en la red del AVE, y si ahora se introdujeran en estas vías trenes de mercancías, el servicio de alta velocidad se vería afectado. Hay que tener en cuenta, además, que el transporte de mercancías se produce de punto a punto y por lo tanto, no se solucionaría el problema a la hora de llevar la mercancía de la fábrica a la terminal.   

Julio Castro, director global de Regulación de Iberdrola  

El principal problema que tiene el sector eléctrico español es la factura, que ha aumentado un 50% en los últimos 10 años. El origen de este aumento no es el precio mayorista, que se encuentra en la media de los países europeos de nuestro entorno. Tampoco es imputable a la distribución ni al transporte, porque son dos actividades que funcionan de forma muy eficiente.  

Según datos del Ministerio de Energía, tener la luz encendida cuesta alrededor de 40.000 millones de euros. De esta cantidad, aproximadamente 21.000 millones son costes propios del sistema general (los llamados regulados). Por lo tanto, el 50% del dinero que se paga en la factura no es luz, y esta cantidad sí que se encuentra muy por encima de la media europea. 

La factura española es de las más caras de Europa, solo superada por Alemania y Dinamarca, que cuentan con un sistema eléctrico muy diferente. En Alemania, el problema es especialmente significativo porque los precios se han duplicado para el cliente residencial desde que se decidió cerrar todas las centrales nucleares tras el accidente de Fukushima. Un aumento de estas características no parece soportable en el caso de España, pero lo cierto es que contamos con una clara desventaja que está afectando a la competitividad empresarial y también a los clientes más vulnerables que, en muchos casos, no pueden soportar el coste de la factura eléctrica. A pesar de todos estos problemas, no se puede aumentar el porcentaje de renovables, mejorar la distribución, ni desmantelar las centrales nucleares, porque modificar cualquiera de estos aspectos afectaría a los precios. Nos encontramos paralizados y aquejados de una enfermedad incurable: el déficit y la sobrecarga de costes. 

Limpieza tarifaria  

La asignación de los costes para afrontar la descarbonización no ha estado bien orientada. Cuando el porcentaje de renovables únicamente afectaba al sector eléctrico, parecía que el problema estaba asociado a este sector. Pero cuando se ha impuesto el objetivo de alcanzar un 20% de renovables en el consumo final de energía (petróleo, gas, carbón y electricidad), el problema se ha convertido en global. Por eso, creo que hay que hacer un ejercicio de transferencia de esfuerzos, y únicamente puede conseguirse haciendo una limpieza tarifaria, porque mientras no lo hagamos seguiremos sufriendo la enfermedad del déficit. Es decir, el sector continuará paralizado y el Gobierno tenderá a abordar futuros recortes. Hasta que no nos liberemos de esa amenaza, no podemos diseñar una estrategia de descarbonización  y electrificación eficiente. 

En mi opinión, la solución más adecuada sería trasladar determinados costes –como el déficit tarifario, los territoriales o la atención a los colectivos vulnerables- a los Presupuestos del Estado. Este sistema ya se ha aplicado en Canadá, que obliga a todas las provincias a aplicar un mercado de emisiones o a cobrar un impuesto, y en Francia, donde las energías renovables son financiadas total o parcialmente por los hidrocarburos, y luego se trasladan los costes a los Presupuestos del Estado. Esta sería la manera más eficaz de vacunarnos contra la enfermedad del déficit y, entonces sí, hablar de electrificación y descarbonización, pero sobre la base de unos costes mucho más competitivos.  

José María Egea, director general de Planificación Energética de Gas Natural Fenosa  

El desarrollo de la tecnología renovable que ha tenido lugar en los últimos años ha hecho que la generación de energías limpias alcance unos niveles de coste (30-35 euros por megavatio) que eran completamente inimaginables hace cinco años.

El principal problema que se nos presenta ahora es encontrar la mejor manera de dar cobertura a esta generación, ya sea mediante la generación térmica convencional de bajas emisiones, o diseñando sistemas que permitan almacenar la electricidad, que es la asignatura pendiente del sector eléctrico. 

El bajo coste de generación que vamos a tener en el año 2030 va a permitir que la sustitución de las energías térmicas se produzca de forma natural y sin necesidad de intervenir en otro tipo de incentivos que puedan encarecer el proceso de cambio. 

Por tanto, una vez que hemos conseguido alcanzar una producción a precios más bajos, habría que cuestionarse hasta qué punto tiene sentido mantener los mecanismos de penalización al CO2. 

Es evidente que el comercio de derechos de emisión no está funcionando. Este sistema se está viendo afectado por diversos factores como las subvenciones a las renovables, los problemas de eficiencia industrial acentuados por la crisis económica, y un exceso de oferta de derechos de CO2, que impactan notablemente en su funcionamiento. Sin estas distorsiones, el mercado habría sido más eficaz que las subvenciones a las renovables, porque habría conseguido asignar un coste de abatimiento al CO2 mucho más eficaz, habría permitido un desarrollo similar de las renovables, pero a un mejor coste. Además, la nueva generación renovable se habría adaptado a las características de cada desarrollo, evitando la producción desproporcionada de bolsas de costes en los países que más han promovido las renovables. Tampoco se habría dado la paradoja de que ante dos energías técnicas de precios parecidos, pero con un nivel de emisión, prevaleciera la tecnología que más contamina, es decir, el carbón frente al gas. Esto ha provocado que se emita un 8% de emisiones adicionales sobre las antropológicas durante los últimos ocho años.   

El papel de la fiscalidad en el futuro  

En el año 2017, los costes totales del sector eléctrico sobre la producción alcanzaron un coste de 150 euros por kilovatio hora. Si consiguiéramos implementar un mix de nueva generación renovable, con ciclos combinados y costes regulados de transporte y distribución, esta cifra se reduciría a la mitad. Sin duda, con ese nivel de coste se podría abordar la descarbonización y, además, impulsar la popularización del vehículo eléctrico y otras aplicaciones industriales. 

Por tanto, no creemos que las tasas a los combustibles, los peajes gasistas u otras medidas similares destinadas a reducir el déficit tarifario sean los caminos adecuados para financiar el sector, salvo que se utilicen para compensar algunas externalidades relacionadas con la tarifa eléctrica. En este sentido, creemos que es necesario retirar de forma paulatina la fiscalidad que grava al sector, hasta eliminarla completamente. 

En este punto cabe preguntarnos, ¿tiene sentido sacar las externalidades? En primer lugar, hay que tener en cuenta que las externalidades constituyen un importante porcentaje de la factura eléctrica. A pesar de esto, la tarifa eléctrica industrial que hay en España no está entre las más caras de Europa ya que, en el primer semestre del año pasado, fue un 14% más baja que la media. Además, si los costes comienzan a bajar, los sobrecostes también se irán reduciendo de forma progresiva, de forma que en el 2030 las externalidades prácticamente habrán desaparecido, si bien se podrán percibir algunos aumentos derivados de una ampliación de red necesaria para la electrificación y dar cobertura al incremento de la demanda. 

Pedro Antonio Merino, director de Estudios de Repsol  

A estas alturas, nadie puede negar que existe un importante problema con el calentamiento atmosférico global. Y uno de elementos que contribuye a agudizar este problema es el dióxido de carbono. El efecto negativo de estas emisiones afecta a todo el planeta y, por tanto, está considerado como un coste social indirecto derivado de las emisiones de CO2 generadas por cualquier industria. 

Este hecho ha sido reconocido por la mayor parte de países, lo que ha llevado a firmar el Protocolo de Kyoto, un compromiso a través del cual las autoridades políticas de un país se comprometen a asumir la obligación de tomar medidas para reducir las emisiones.

La medida reguladora estándar para paliar este tipo de externalidades negativas –por ejemplo, la contaminación de las aguas de un río- es la internalización del coste social indirecto en las cuentas de la empresa causante. Esto puede hacerlo la Administración mediante un impuesto por unidad de contaminación emitida, o bien ordenando legalmente a la industria en cuestión que se elimine la contaminación generada. 

 ¿Cuál es la medida más adecuada para abordar este problema? Depende de la situación, aunque bajo mi punto de vista, la regulación directa es más efectiva, porque la neutralización de la contaminación en origen no siempre es un objetivo técnicamente posible de cumplir. Es decir, reducir un poco el porcentaje de emisiones es un proceso asumible para una compañía, pero reducirlo de golpe no lo es. Además, hay que tener en cuenta que pueden producirse errores en las políticas que intentan solucionar estos fallos, y que dado el nivel de digitalización que hemos alcanzado, es muy probable que pronto aparezca una tecnología innovadora que suponga un punto de inflexión en este campo. 

Sin embargo, corremos el riesgo de que los acuerdos internacionales nos obliguen a acelerar notablemente el proceso de descarbonización de la economía. En este caso, lo más apropiado sería implantar un mecanismo fijo que regulara la cantidad de emisiones, porque el impuesto limitaría la velocidad del cambio. 

Nemesio Fernández-Cuesta, ex secretario de Estado de Energía; Julio Castro, director global de Regulación de Iberdrola; José María Egea, director general de Planificación Energética de Gas Natural Fenosa, y Pedro Antonio Merino, director de Estudios de Repsol. 

Texto publicado en Executive Excellence nº146 mar. 2018.