CNE, garante de la liberalización energética

Aunque deja claro el interés con el que siempre ha desarrollado su vida profesional y la satisfacción que le han reportado sus anteriores trabajos, reconoce que la responsabilidad de presidenta de la Comisión Nacional de Energía (CNE) “es una de las funciones más apasionantes” que ha realizado. Y escuchar cómo lo dice, lo confirma.

De esa misma pasión se debió percatar José Montilla, cuando en junio de 2005 –por entonces en calidad de ministro de Industria– propuso su nombramiento al Consejo de Ministros como presidenta de la Comisión, convirtiéndose así en la primera mujer que asumía la máxima responsabilidad del organismo, creado en 1998.

Maria Teresa Costa Campí es doctora en Ciencias Económicas y catedrática de Economía Aplicada. Ex diputada del PSC, llegó a la política de la mano del ex vicepresidente del Gobierno, Narcís Serra. Asesoró, desde su puesto en la Universidad, con el Ministerio de Industria bajo diferentes Gobiernos. Además de su dilatada experiencia en investigación y docencia, ha colaborado en trabajos de consultoría para la OCDE, la Comisión Europea y el Banco Interamericano de Desarrollo en los ámbitos de desarrollo económico y política industrial. Entre otras responsabilidades y cargos públicos, ha sido diputada en Cortes en la VII Legislatura, secretaria de Industria y Energía de la Generalitat y vicepresidenta del Instituto Catalán de la Energía. 

Nos explica que “el sector energético acaba capturando el interés y atracción intelectual, en un sentido muy positivo, por su propia complejidad. Se trata de un sector, especialmente el eléctrico, con un diseño de modelo que exige un esfuerzo intelectual apasionante”. Y razón no le falta. Durante la última década, España ha vivido una profunda transformación del sector eléctrico, marcada –entre otros factores– por la liberalización de los mercados, la separación de actividades (generación, transporte, distribución y comercialización), el crecimiento de la demanda y el aumento de la generación eléctrica con gas y energías renovables. 

El ajuste de las consecuencias de dichos cambios con los retos actuales (entre otros: la promoción del ahorro y la eficiencia energética, garantizar el suministro y reducir las emisiones de CO2) es foco de disputa entre los implicados en los tres sectores energéticos (eléctrico, del gas y del petróleo), cuya regulación es responsabilidad de la CNE. El pasado mes de julio, ante el Senado, Costa dio buena cuenta de la ingente labor de la Comisión durante el pasado año, en el acto de presentación de la Memoria de actividades 2009 y de los Planes de actuación. Como muestra, la institución “analizó y adoptó decisiones sobre un total de 4.443 expedientes externos, más de 21 expedientes internos y otras 29.706 solicitudes de tarifa social“. Asimismo, la presidenta llamó la atención sobre la “notoria limitación de recursos humanos, que pudiera hacer inviable la empresa de cumplir con nuestros cometidos”.

Sin embargo, no parece que la carga de trabajo vaya a disminuir; de hecho, es lógico considerar una mayor intensidad en las diferentes líneas de actuación prioritarias de la Comisión, como son: trabajar por una buena regulación energética, contribuir al uso racional de la energía y a un desarrollo sostenible, supervisar a los agentes que actúan en los mercados energéticos y las actividades reguladas, influir en la regulación internacional a través de la cooperación con otros organismos internacionales, así como proporcionar información completa y transparente a los consumidores y velar por sus intereses. Frente a posibles suspicacias, Costa aseguró en el Senado que la regulación –y el propio organismo regulador– no son, como a veces se pretende, el contrapunto de la liberalización energética; sino que “la CNE es, y debe ser, su mejor garantía”.

ALDARA BARRIENTOS: La actividad reguladora de la CNE es fuente de constantes noticias y debate. ¿Cómo se consigue armonizar las voluntades de los diversos agentes del sector y de qué manera se beneficia el consumidor final de ese equilibrio? 

MARÍA TERESA COSTA: La función reguladora es el 90% de nuestro trabajo, el resto es la inspección y especialmente la supervisión –que estos últimos años ha adquirido mayor protagonismo, e irá en aumento, y que tiene una relación binomial indisociable con la regulación–.

Los cambios regulatorios llevan a la necesidad de controlar que todos los criterios se desarrollan y aplican correctamente. La competencia efectiva supone que en aquellos mercados donde se realizan transacciones de energía, ya sea en el mayorista o minorista, no existan barreras de entrada y que los presentes no ejerzan poder de mercado.

En el mayorista, por ejemplo, hemos defendido la incorporación de instrumentos regulatorios compatibles, que permitan la entrada de nuevos agentes autorizados para operar (como pueden ser brokers, grandes consumidores –desde la perspectiva de la demanda–, etc.). En el caso de la electricidad, entran agentes que quieren completar su oferta con generaciones de otras tecnologías. 

La CNE supervisa que el ajuste entre los oferentes y demandantes se produzca en condiciones de competencia y que no haya retiradas con estrategias oportunistas (que desemboquen después en restricciones técnicas o que puedan ser llevados a desvíos para vender la electricidad a un precio mayor que el mercado del pool).

Obviamente, el hecho de que se den condiciones de competencia efectiva dentro de los mercados mayoristas acaba redundando en provecho de los consumidores. En la Comisión consideramos que, en el ámbito regulatorio, un mix de generación equilibrado, donde entren todas las tecnologías, favorecerá al sistema eléctrico en su conjunto, propiciará una máxima eficiencia asignativa y, por lo tanto, precios óptimos que beneficiarán al consumidor en última instancia.

A.B.: ¿Cuál es la situación con respecto a los sectores energéticos del gas y del petróleo?

M.T.C.: Para el caso del petróleo, los mercados mayoristas funcionan con criterios absolutamente de mercado libre y nuestros aspectos regulatorios se preocupan de hacer cumplir y supervisar la orden que obliga a que una parte de los carburantes que se transaccionan en los mercados finales lleve un porcentaje determinado de biocombustibles, así como de instruir los expedientes sancionadores pertinentes.

Los aspectos que configuran el mercado gasista van más unidos a contratos a medio y largo plazo. Además, España cuenta con una peculiaridad, que supone una ventaja competitiva muy robusta: nos abastecemos tanto por tubo como por gas natural licuado. Fijar las condiciones en los derechos de acceso y de almacenamiento por parte de todos los agentes es uno de nuestros aspectos sustanciales de regulación y supervisión.

A.B.: La Comisión supervisa la evolución del proceso de liberalización de los mercados energéticos. ¿Qué aspectos están requiriendo mayor atención? 

M.T.C.: No sería posible hablar de la liberalización de los mercados sin el acceso a terceros. Éste obliga al transportista, para determinados niveles de potencia, a abrirse para la evacuación de generadores, así como a la distribución. Es fundamental que aquellos generadores (sobre todo en el caso de la energía renovable) que no son propiedad de distribución no se encuentren con un comportamiento anticompetitivo y con prácticas de exclusión y eliminación por parte de las empresas verticalmente integradas, es decir, que tienen propiedad en generación y en distribución, de modo que pudieran tener una actitud más favorable a su propia generación. 

En este sentido, en la CNE hemos propuesto la retribución de la distribución y hemos construido y aplicado un modelo de referencia de dicha retribución. Se trata de un sistema enormemente complejo, alimentado con todos los datos de contabilidad analítica de las empresas distribuidoras. Este modelo revela la inversión en infraestructuras de distribución óptima, de tal manera que aquel distribuidor con trazados ineficientes no recibiría retribución. 

Obviamente, todos esos trabajos regulatorios y de supervisión, además de asegurar que se realicen en condiciones de competencia, deben garantizar como condición sine qua non que haya suministro, de manera que se pueda cubrir la demanda de las necesidades de electricidad en toda la población española y, en el caso del gas, en aquellas zonas donde está implantado. Y aunque sea de menos importancia en cuanto al número de consumidores, cabe señalar el gas GLP, gas líquido derivado del petróleo, que también es una actividad regulada.

A.B.: Apuntaba en su comparecencia en el Senado al efecto limitado sobre “la incorporación de los consumidores al mercado libre que representan las comercializadoras”. ¿Cómo se explica esta situación?

M.T.C.: Sí. El suministro eléctrico de último recurso se puso en marcha el 1 de julio de 2009 y con él una nueva figura conceptual: la TUR (tarifa de último recurso), que se establece según la normativa española para todos aquellos consumidores –en el caso de la electricidad– que tienen una potencia igual o inferior a 10 kW, y que existe igualmente, pero con otras características en cuanto a los componentes de la tarifa de acceso, en el caso del gas. 

La TUR no es una tarifa integral, sino aditiva. Uno de sus componentes es la tarifa de acceso, común para cualquier consumidor. Ésta es el resultado de toda la regulación (es decir, la retribución a la distribución, al transporte, a las primas renovables...), los costes permanentes. Otro son las llamadas subastas Cesur entre las comercializadoras de último recurso (CUR), donde se fija el precio de la energía que se traslada directamente al consumidor. Es un mercado a plazo, pues se calcula el precio estimado de la energía al que lo compra la comercializadora, anticipando este precio del mercado en función de las características en las que se acuerde esa tarifa respecto al momento en que se aplica. 

Además de establecer todos los criterios regulatorios desde la implantación de la TUR, la CNE supervisa las subastas y controla la oficina de cambio del suministrador. Este último punto es fundamental.

La Comisión debe garantizar la transparencia y perseguir las conductas restrictivas que impidan nuevos entrantes en el sector minorista, pues los consumidores que van al mercado libre (ya sean de menos de 10 kW –porque quieren– o de más de 10 kW –porque no tienen otra oportunidad–) tienen derecho a recibir toda la información respecto a quién pueden elegir como suministrador. Hemos vigilado e impuesto a los antiguos distribuidores y/o comercializadores libres y a los CUR que informen a sus antiguos consumidores de que pueden elegir cualquier comercializador libremente. 

A.B.: Más del 60% de las inspecciones de la Comisión en 2009 (casi 3.300, cuatro veces más que el año anterior) se refirió al sector fotovoltaico, fuertemente criticado por las primas recibidas. ¿Qué ha ocurrido con este tipo de energía?

M.T.C.: El trabajo regulatorio en el campo de las renovables ha sido muy importante. Hemos realizado todos los informes, en su momento para el Real Decreto 436/2004, después para el 661/2007 y luego para el 1578/2008 (tanto para la 6/2009 como para la 6/2010). Esto se podría extender, si hablamos de todo nuestra labor en Europa, donde participamos en más de 30 grupos de trabajo solamente haciendo propuestas regulatorias. 

Dentro del mix tecnológico equilibrado, las renovables avanzan muchísimo, algo obviamente relacionado con el Plan de Acción Nacional de Energías Renovables (PANER) y con los objetivos del 20-20-20. Sin embargo, la participación de las renovables no puede asegurar el suministro, pues son unas tecnologías no gestionables, que necesitan otras que sí lo sean y complementen sus variaciones. Indudablemente, ese back up procede de una tecnología que se adapta a las oscilaciones, como es el gas. 

En el caso de las fotovoltaicas, a raíz del número tan elevado de solicitudes y de los cuellos de botella en el procedimiento administrativo, observamos algunas situaciones que no se compadecían y que consistían, generalmente, en el inicio de la evacuación después de la fecha establecida (acogiéndose las plantas de generación al RD 661, en lugar de al 1578 vigente). En este sentido, la posición de la Comisión, informada al Ministerio, es que a aquellas plantas que no se hayan atenido a la normativa vigente (y que no ha sido posible retener el pago de la prima equivalente) se las debería exigir el retorno de esos cobros al sistema, dado que se han producido en condiciones que no están cubiertas por el marco legal establecido.

A.B.: El director de la Agencia Internacional de la Energía, Nobuo Tanaka, apuesta por mantener la opción nuclear en la Unión Europea. ¿Qué peso cree que tendría esta energía en nuestro mix?

M.T.C.: Es evidente que la energía nuclear entra en el mercado con una oferta firme y permite fijaciones de precio ante unos costes fijos ya amortizados. Los trabajos y expedientes que realiza la Comisión de Energía cuando habla del mix tecnológico energético equilibrado parten de un dato: la potencia actual, es decir, el número de megavatios que tiene el sector energético, y no contempla disminuciones en esa oferta de energía. 

A.B.: La energía es el hilo conductor del desarrollo económico, pero parece que aún está pendiente una auténtica revolución energética. 

M.T.C.: En estos últimos años, el energético es uno de los sectores que más ha cambiado, tanto en el mercado español como en el internacional. Desde el Tratado de Lisboa, la energía pasa a formar parte del núcleo de temas prioritarios que contempla la Unión Europea, y por ello ha adquirido un papel de primer nivel. 

Todos los gobiernos e instituciones mundiales están mirando lo que ocurre en el sector energético, porque esto afecta también al industrial, al productivo, a la competitividad de los países, a la geopolítica, a los grandes conflictos internacionales… El sector energético es un elemento explicativo de muchos ámbitos de decisión en las más altas esferas políticas y de asignación de recursos en los mercados.

En la Comisión Nacional de Energía, vivimos permanentemente esa profundidad de las transformaciones y del conocimiento de la información desde un lugar privilegiado. 

Entrevista publicada en Executive Excellence nº73 sept.10