La racionalización del estado de bienestar

Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid y doctor en Economía por la University of Chicago, Tano Santos visitó recientemente la Fundación del Rafael del Pino, donde pronunció la conferencia “España y el Futuro de la Eurozona”.

Para el profesor, la Unión Monetaria Europea tiene errores de diseño que aún no se han resuelto. Tras reflexionar sobre el porqué de la existencia del euro y de la Unión Europea, Santos centró los errores en el diseño de la Eurozona en cuatro elementos: la falta de movilidad efectiva del factor trabajo, la integración de países con instituciones muy distintas, la existencia de fuertes rigideces nominales en muchos de ellos, que llevan a que los ajustes en momentos de crisis se hagan vía cantidades y no vía precios, y la diversidad de problemas de política económica de sus miembros.


Estos errores de diseño pueden resolverse, pero existe un problema de voluntad que lo impide, explicó el profesor. “Se trata de la resistencia de varios miembros, entre ellos Alemania, a mutualizar riesgos con otros países. Además existe lo que en la literatura económica se conoce como el problema de agencia, dado que la mutualización de riesgos elimina incentivos para llevar a cabo los ajustes fiscales.
Desde esta perspectiva, la Unión Bancaria es un logro importante pero no resuelve el problema en tanto en cuanto el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) evita la mutualización de los riesgos. La Unión Europea, con ello, se muestra dispuesta a financiar rescates pero no a asumir pérdidas; algo lógico si se tiene en cuenta el auge de los partidos populistas, con sus propuestas de impago de deudas y de renuncia a la estabilidad fiscal, que se ha producido en varios de los países que más han sufrido la crisis del euro. Además, todo el sistema para afrontar las crisis bancarias adolece de otro defecto importante: carece de un fondo de garantía de depósitos europeo”.


¿Qué implicaciones tiene todo esto para España? Santos planteó dos escenarios posibles. “El primero de ellos es el de no aceptación de las mismas, como proponen la CUP, Podemos o Syriza, con graves consecuencias para la economía española. El segundo es de aceptación, que empieza por establecer debates más realistas sobre la necesidad de la estabilización fiscal, la flexibilidad para evitar ajustes vía cantidades (producción y empleo), y sobre la necesidad de ajustar la evolución salarial a la productividad, de eliminar los obstáculos al aumento de tamaño de las empresas y de centrarse en el sector exterior.
Para todo ello es importante hacer un ejercicio interno de pedagogía, porque el euro implica ajustes reales que pueden traducirse en aumentos de la desigualdad que hay que ver cómo se tratan, y porque hay que reintroducir el concepto de riesgo en la sociedad.
Este es un debate que se debe abrir en España y en el que nuestro país debe dejar oír su voz y tener un papel de actor en Europa, en vez de estar ausente de él, como ha hecho hasta ahora”.


FEDERICO FERNÁNDEZ DE SANTOS: El profesor Robert Lawson nos demostraba de forma pragmática la importancia que tiene la libertad económica para el desarrollo de los países: a mayor libertad económica, mayor crecimiento. ¿Cómo considera que se está valorando el concepto de libertad económica en la Unión Europea?

TANO SANTOS: Estoy de acuerdo con la premisa de que la libertad económica es un componente fundamental de la prosperidad del crecimiento, sobre todo por una razón fundamental que los economistas entendemos muy bien, y es que el mercado –que es la institución bajo la que se realiza la asignación de recursos en nuestras economías– necesita de esta libertad, porque los precios han de ser informativos para guiar la distribución de capital. 

Esto es algo que hemos visto no solamente en las economías de mercado tradicionales –como la estadounidense o la inglesa–, sino también en el desarrollo económico chino de los últimos años. 

Una economía de mercado no solo soluciona la distribución de recursos, sino que también provee incentivos a los individuos para buscar buenas oportunidades de inversión, es decir, hay remuneración por el esfuerzo que uno pone en el desarrollo de esas oportunidades. Sin embargo, diría que se requieren más condiciones. Por ejemplo, creo que todos hemos aprendido que es necesaria una estabilidad institucional contractual, que permita a la gente hacer inversiones en la seguridad de que no va a haber alguien que le vaya a expropiar el fruto de su trabajo. 

Lo que sí me gustaría matizar es que sabemos que un equilibrio competitivo, en ausencia de fricciones, obtiene resultados eficientes. Este teorema no dice nada de la igualdad del ingreso o de la riqueza que se obtiene ex post, una vez que la gente haya hecho las inversiones. Si bien las economías de mercado producen situaciones de distribución de los recursos eficientes no está claro que vayan a producir situaciones de distribución legalitarias de la renta o de la riqueza. Creo que este es un asunto importante que preocupa a muchas personas, y completamente legítimo. 

Uno puede combinar instituciones de mercado que permitan una asignación eficiente de los recursos, con políticas que permitan satisfacer la demanda social que hay en muchos países, incluyendo los anglosajones, para que la desigualdad –que muchas veces viene asociada a resultados de mercado– no sea mayor de lo que una sociedad está dispuesta a tolerar. Una sociedad muy desigual es una sociedad con varios problemas de economía política. 

F.F.S.: Curiosamente, los lugares donde se producen mayores niveles de libertad económica tienen Estados pequeños. ¿Hasta qué punto es importante empezar por racionalizar el Estado?

T.S.: Esto siempre es relevante. El Estado existe precisamente para satisfacer las ansias de progreso y de estabilidad económica y social de los ciudadanos a los que sirve. Es importante que el Estado –como cualquier otra institución– se rija por criterios de eficiencia, pero este tiene muchas responsabilidades que adopta porque el mercado no puede proveer soluciones óptimas a determinados problemas. 

El ejemplo clásico es cualquier cuestión relacionada con externalidades, como puede ser la polución, en las que su intervención es necesaria para resolver fallos del mercado.

Dicho esto, destacaría el límite del tamaño del Estado, porque uno muy grande ha de ser financiado mediante imposición, que generalmente distorsiona la distribución de los recursos y el esfuerzo que los individuos hacen, incentiva el fraude fiscal mediante la utilización de todas las brechas existentes en los códigos fiscales, justamente para evitar el pago de las deudas, incluyendo ineficiencias en la distribución de las carteras, etc. En este sentido, uno tiene la impresión de que quizá hemos dejado al límite lo que el Estado puede financiar sin distorsionar de una forma excesiva los incentivos de los individuos, y hay que racionalizarlo. Esta es una discusión muy difícil, porque tienes que decidir simultáneamente una cuestión sobre la distribución de los ingresos y los gastos y el reajuste del Estado para conseguir mayor eficiencia económica. 

También hay una demanda de determinados servicios por parte del ciudadano, quien a su vez participa en los mercados, distribuye sus recursos de una forma óptima, consume, invierte, etc. Por ejemplo, en Europa los Estados son enormes, en parte, porque hay una demanda enorme del estado del bienestar. Pueden ser más o menos eficientes, y te pueden gustar más o menos, pero la realidad es que hay una demanda social importante por el mantenimiento de determinadas instituciones. En consecuencia, hay que racionalizar la gestión de las instituciones y su uso por parte de los ciudadanos que de ellas se benefician y financian, porque son tanto usuarios como financiadores; es decir, tienen una condición dual.

En ese sentido, parece que el gran estado del bienestar que se monta en Europa después de la Segunda Guerra Mundial es algo abierto a reconsideración, no en su nivel absoluto, porque claramente hay una demanda; pero hay que racionalizarlo.

Una cuestión a resolver es la sostenibilidad del sistema de pensiones, dada la evolución demográfica de España. No se trata de un asunto ideológico, sino aritmético; al igual que el seguro de desempleo. Hay que introducir incentivos para que la gente tenga que buscar trabajo, considerando también las posibles desigualdades motivadas por la enorme incidencia del desempleo en ciertos estratos de la sociedad española, y las implicaciones de esto para el servicio de salud. Asuntos como el copago se crean para incentivar el uso óptimo de un recurso escaso, como el sanitario, sin menoscabo de que uno tenga una consideración por la desigualdad.

F.F.S.: Hablamos de aritmética y números, y curiosamente la UE representa el 7% de la población mundial, el 25% de la riqueza y el 50% del gasto social. Mientras vemos cómo las grandes empresas buscan la concentración para conseguir la eficiencia y mantener la rentabilidad, los entornos de la Izquierda hacen promesas que, matemáticamente, no se pueden cumplir, a menos que aumente muchísimo la productividad del sector público. ¿Por qué tanta ideología y tan poco efecto de la realidad y el pragmatismo?

T.S.: Creo que, por un lado, hay un debate técnico de sostenibilidad fiscal o financiera del estado del bienestar, algo en lo que España tiene mucha experiencia, pues es un problema en el que nos metemos siempre que la seguridad social está en déficit. Además, esto se conecta con varias instituciones, por ejemplo, con la del diseño del mercado laboral, que introduce una gran ciclicidad en el empleo en España y unos gastos enormes como consecuencia del seguro de desempleo. 

Sin embargo, no todo en la reforma del estado del bienestar pasa por tocar instituciones. Por ejemplo, una reforma del mercado laboral puede ser útil para disminuir los costes de los asociados con el seguro del desempleo, precisamente como parte del estado del bienestar y del seguro público que se establece.

Otra cuestión es el nivel, es decir, cuánto nivel quieres de gasto social de servicio, y cómo lo quieres gestionar. Desgraciadamente, no se puede tener un debate sobre una cosa y sobre otra. Por ejemplo, el debate que vivimos en Madrid sobre la privatización de la gestión de los hospitales públicos no era un debate sobre el acceso de los madrileños a la sanidad, no era un debate sobre el nivel. Es muy importante distinguir ambas cosas. 

En mi opinión, hay que recordar que el estado del bienestar tiene una vertiente directamente sobre la desigualdad. Fijémonos en el caso alemán, donde antes de las transferencias hay una desigualdad relativamente importante, como consecuencia de todas las reformas realizadas en el mercado laboral alemán y en su estado del bienestar. Luego hay una distorsión en las rentas mucho menor, si uno tiene en cuenta las transferencias. 

Claramente, el estado del bienestar y el sistema de transferencias alemán está diseñado para coger esa desigualdad y gestionarla como lo hizo; es decir, responde a las preferencias del ciudadano alemán, que quiere tener una determinada desigualdad ex post, una vez hechas todas esas transferencias. Creo que el debate está en la forma de hacerlo, algo que he comentado mucho con quienes diseñan programas de política económica.

Se trata de saber si podemos tener este debate de eficiencia de la gestión de los servicios públicos de una forma superada de nivel. Este es el reto, distinguir lo que es una cuestión puramente de eficiencia con una cuestión de gestión.

F.F.S.: Recientemente hemos visto cómo Francia, al contrario que España, legalizaba Uber como medio de transporte. ¿No le parece que nuestro país retrocede al defender una profesión –como es la de taxista– que, posiblemente, esté condenada a la desaparición? 

T.S.: Creo que es un ejemplo donde el mercado tendrá una solución eficiente. Tenemos el problema de que una revolución tecnológica hace obsoletos a un porcentaje no menor de los madrileños, desde el punto de vista puramente tecnológico. Claramente, el estado del bienestar, debido precisamente a la adopción de una innovación tecnológica como Uber, le da el seguro a aquellos que se ven más perjudicados por ella. Es decir, el hecho de que se haga una revolución tecnológica es buenísimo para la sociedad, pues la hace más rica y próspera, pero no más igual.

No se puede decir a los taxistas que se va a producir una revolución y que, de buenas a primeras, se reducirán a la mitad los taxis de Madrid, porque va a existir una entrada de oferta de servicios privados contratados por Uber. Es necesario estructurar un plan, hacer políticas activas de empleo, etc., que permitan a la sociedad seguir mejorando, innovando y realmente aprovecharse de esta eficiencia. Esa conexión es en la que hay que incidir para convencer a los ciudadanos de la bondad de las innovaciones tecnológicas, sin abandonar a los taxistas que se queden sin empleo.

Es ahí cuando el estado del bienestar facilita la disrupción tecnológica del mercado, precisamente ofreciendo ese seguro que permite la adopción. Lo que el Estado no puede hacer es bloquearla para preservar intereses de un determinado grupo. Mucha gente no cree en la conexión entre el seguro y la adopción de riesgos por parte de una sociedad, cuando es justamente porque estoy seguro que estoy más dispuesto a tomar riesgos.

F.F.S.: ¿Hasta qué punto la lentitud en la toma de decisiones de los procesos democráticos empieza a ser un problema, frente a la velocidad de reacción que exigen las innovaciones tecnológicas? Por ejemplo, Estados Unidos está quedándose muy atrás con respecto a Corea en investigación genética, o con respecto a los Países Nórdicos en lo referente a la política y legislación de los drones.

T.S.: Para serle sincero, debo reconocer que soy un enamorado de las instituciones estadounidenses precisamente porque, de vez en cuando, se produce mucha parálisis, con lo cual se deja operar al mercado más que en otros países del mundo.

Por supuesto que esto nos retrotrae a los debates economistas de los años 30, 40 y 50 sobre los beneficios de la planificación versus el mercado. Hay una cuestión fundamental y es que la democracia en sí no garantiza determinados resultados económicos, sino que está ahí para garantizar la libertad de los individuos frente a un estado despótico y un Leviatán que puede coartar la libertad. 

Volvemos al inicio de la entrevista, cuando hablábamos de la libertad como ingrediente fundamental de la prosperidad y el crecimiento, de la garantía de que uno va a poder disfrutar del fruto de su trabajo. Eso es lo que asegura una democracia y el respeto por la ley.

F.F.S.: Estamos a punto de celebrar la COP21, que pretende marcar un punto de inflexión en la lucha contra el cambio climático y acelerar la transición hacia economías bajas en carbono. Llama la atención cómo China ha conseguido poner en marcha más de 5,4 GW de instalaciones solares solo durante el primer trimestre de este año y espera tener, antes de final de año, el 250% de la capacidad instalada por los EE.UU. en todo el 2014. 

T.S.: Es verdad que el cambio climático requiere de una acción concertada por parte de las naciones del mundo, con el objetivo de resolver el mayor problema de externalidad que ha habido nunca en la historia de la humanidad. 

Si uno cree en la evidencia científica que hay detrás del cambio climático, como es mi caso, se da cuenta de la importancia de esta acción. De lo contrario, nuestros nietos corren el riesgo de tener un mundo peor del que nosotros hemos vivido, de una forma completamente injusta.

Este es un asunto difícil de gestionar dentro de Estados Unidos, porque no hay un consenso entre los distintos partidos políticos sobre qué hacer, teniendo además en cuenta que es el país más contaminante del mundo. 

Creo que hablamos de un debate moral y ético –que debería ser resuelto por un filósofo de política– sobre si cuando la democracia impide este tipo de acciones es un bien superior a proteger, o no. Personalmente, creo que no podemos descalificar a nuestra democracia y a nuestras instituciones para tomar decisiones, sino que lo que hay que hacer es tener una implicación mayor en el debate público, el problema es que no se le habla a la gente.

F.F.S.: Quizá ese sea uno de los aspectos más negativos del entorno norteamericano. Por el contrario, una de sus grandes ventajas diferenciales frente a la UE es la meritocracia. 

T.S.: No puede estar más en lo cierto, aunque España ha mejorado muchísimo. Por primera vez en nuestra historia económica tenemos grandes empresas internacionales y con gran capacidad de gestión, lo cual es una novedad. Creo que esto es consecuencia del entorno cuasi liberal –no del todo liberal– que se ha construido en España. Aunque a muchos nos gustaría que fuese todavía más abierto, más sano y más meritocrático, sería absurdo no reconocer todo lo que se ha desarrollado en los últimos 40 años.

Hay que continuar avanzando en ese sendero de convergencia y seguir construyendo sobre lo conseguido. Llevo 25 años viviendo fuera y me enorgullece poder decir que en este país tenemos una democracia robusta y una sociedad viva, donde aparecen nuevos partidos políticos para dar respuesta a problemas políticos. 

F.F.S.: Este aprecio por el país propio es algo que se observa al estar fuera. Mientras que naciones como Francia, Alemania o Italia defienden su patria con orgullo, los españoles no nos queremos tanto ni tenemos un aprecio generalizado por lo nuestro. ¿Hasta qué punto considera que esto ha afectado a nuestra capacidad de desarrollo?

T.S.: No estoy muy seguro. Diría que es verdad que los españoles tenemos una relación ambivalente con nuestro propio país. Creo que se debe a que, hasta fechas muy recientes, ha habido un fracaso secular de construir un Estado que sea realmente el conducto de la mejora de la vida de los españoles. El amor a la patria no es algo abstracto, sino que también se deriva de hechos concretos. Por ejemplo, si este país me ofrece nuevas oportunidades para florecer y desarrollar completamente mi potencialidad, lo querré más. 

En mi opinión, esto es lo que les ha pasado a los españoles en la relación con su país que, en el fondo, muchas veces ha fracasado en ser realmente un instrumento de su propio bienestar, de su progreso y de su desarrollo de potencialidad.

Entrevista publicada en Executive Excellence nº125 noviembre 2015