Eligiendo un modelo para las vías de alta capacidad
Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad de Barcelona (UB), Salvador Alemany Mas ha desarrollado una amplia trayectoria vinculada al sector de las infraestructuras. Es presidente de Abertis, de Saba Infraestructuras y, entre otros cargos institucionales, es ahora patrono de la Fundación Bancaria “la Caixa” y de la Fundación CEDE y presidente del Patronato del Gran Teatro del Liceo.
El planteamiento del problema
“Llego al sector de las autopistas en 1998, en un momento en el que el sistema de uso de las vías de gran capacidad en España estaba ya muy deslegitimado. Plataformas políticas, sectores empresariales y grupos sociales en el territorio cuestionaban nuestro derecho a la percepción del peaje, pero también políticos del gobierno y de la oposición ponían en duda el papel de Abertis en la gestión de las vías públicas, a pesar de reconocer el excelente estado de mantenimiento de nuestras autopistas. Por entonces, la compañía tenía solo 600 km. de autopistas, casi todas en Cataluña, dentro de un sector concesional regulado, con mucha liquidez en su balance, pero sin poder invertir fuera de la concesión.
La compañía decidió dejar de auto-protegerse solo con una defensa contractual y jurídica, y cambiamos de estrategia: nos pusimos al «frente de la manifestación» y fuimos los primeros en reconocer la injusticia y los agravios de un sistema inarmónico, dejando claro que las autopistas podrían ser gratuitas o de pago, pero con un mismo criterio y la decisión debe dilucidarse entre la Administración, que tiene la dirección política del país, y el Administrado, el ciudadano al que aquella rinde cuentas, pues el concesionario, Acesa (posteriormente Abertis), simplemente gestionaba la infraestructura con las reglas del juego de una concesión regulada. Ahora bien, ninguna infraestructura que deba ser construida y mantenida puede ser calificada de gratuita. Como en cualquier otro país, las soluciones para la financiación de las infraestructuras de la red viaria de alta capacidad en España son tres: o pagamos todos los ciudadanos contribuyentes, o pagan los ciudadanos que tengan potencial de utilizar la infraestructura (por tener coche o camión) o pagan específicamente aquellos que las utilizan.
En 1967 se había iniciado la construcción de las primeras autopistas de peaje (concretamente Mataró y el túnel de Guadarrama) y a lo largo del siglo XX, con algunas peripecias, se fue configurando la red actual de autopistas de peaje. Mientras tanto, en los 90 llegaron masivamente los fondos de cohesión europeos para desarrollar las infraestructuras de las zonas «objetivo 1», es decir, aquellas zonas de rentas más bajas de la UE, y empiezan a construirse y mejorarse las autovías de doble calzada gratuitas. Se genera así una red potentísima de vías de alta capacidad, la mayor parte de ellas gratuitas, distribuidas sin obedecer a ninguna regla de formación, aunque en origen la OCDE priorizaba el corredor viario Mediterráneo, para conectar con Europa. En lo que va de siglo, no se ha lanzado ninguna nueva concesión.
Cuando empezó a generalizarse el descontento social sobre el sistema, debido a los agravios territoriales y al bloqueo de nuevas inversiones, y con el fin de satisfacer las demandas territoriales, las Administraciones autonómicas clonaron el sistema del peaje en sombra de Reino Unido. Actualmente, hay más de 2.000 km. de autovías construidas en España bajo este sistema de financiación y prácticamente todo el presupuesto de obras públicas de las Administraciones autonómicas que adoptaron el citado sistema está hipotecado, por el compromiso adquirido con los peajes en sombra en los años anteriores.
Con esta situación, la futura Abertis decidió diversificarse geográfica y sectorialmente dentro del sector de las infraestructuras. Así se sumaron a las autopistas los proyectos de Telecomunicaciones (actualmente Cellnex); Aparcamientos y Logística (ambos en Saba Infraestructuras) y Aeropuertos. De aquella compañía de 600 km., hoy estamos en 13 países y somos el primer operador mundial de autopistas, con más de 8.500 km.
Durante la crisis, la inversión pública en España decreció sustancialmente, perdiendo desde 2005 el 85% de su inversión en infraestructuras, tanto en nueva construcción como en el mantenimiento.
Así que tenemos una red mixta financiada en parte con presupuestos públicos y en parte con financiación público-privada. La falta de armonía entre autopistas de pago y autovías gratuitas ha provocado la pérdida de legitimidad del peaje como forma de financiación de la red viaria, ha motivado situaciones de agravio comparativo en los territorios y ha bloqueado la aportación de inversiones para su desarrollo y la creación de puestos de trabajo. En España no estamos captando recursos privados para la inversión en infraestructuras, simplemente porque no se puede licitar en la situación actual y porque los presupuestos públicos no admiten más déficit ni más deuda. Con todo, el sistema se ha dotado de mucha carretera en términos relativos, inicialmente de calidad, pero tenemos el grave problema de la conservación.
Según la Asociación Española de la Carretera, actualmente el país tiene un déficit acumulado de mantenimiento de su red viaria de gran capacidad de 6.000 millones de euros. Esto se traduce en riesgo de accidentabilidad y en que, si llegamos así al 2020, mucha de la red no deberá ser remantenida, sino reconstruida; es decir, el deterioro progresivo sin mantenimiento acumula gasto.
Europa puso en marcha la Directiva Euroviñeta en el 99, actualizada en 2006 y 2011 por razones de sostenibilidad y medioambientales. Esta legislación fue transpuesta a la legislación española, pero no se ha aplicado, bajo la idea de que somos un país periférico y los transportistas lo están pasando muy mal. Portugal tampoco lo había hecho, hasta que llegaron “los hombres de negro” e impusieron un sistema tarifado. Ahora España constituye una lamentable excepción en nuestro entorno.
Tampoco podemos olvidar las Radiales. En el 2000, el Ministerio hizo un intento desordenado de alinearnos con las líneas generales de Europa; pero los problemas de diseño, de gestión de las expropiaciones y de previsión de los proyectos acabaron multiplicando por 3 el coste inicial. Mal diseñadas, con autovías paralelas gratuitas y mal evaluadas por el sector privado, están todas en quiebra.
Entre 2019-2021 vencen la mayoría de las concesiones de las autopistas. Se apunta oficialmente que, a partir de ese momento, ya no se tendrán que pagar peajes, pero la situación sería insostenible. El Ministerio de Fomento no dispone de recursos y el conjunto de las administraciones públicas, presionadas por el objetivo de déficit y por otras necesidades perentorias (prioritariamente pagar sanidad, educación y pensiones), con hipotecas derivadas de los peajes en sombra, sin fondos para rescatar peajes, ni construir conexiones pendientes, ni para el mantenimiento. Y la falta de modelo crea una inseguridad jurídica que no permite recurrir al sector privado.
Cada sector tiene sus intereses y razones (el concesionario, el constructor, el del transporte por carretera, los territorios…), pero tenemos un problema social y de convivencia, y estamos dejando perder oportunidades derivadas de la liquidez global para el desarrollo.
Una solución...
Los alumnos del ICLD comentaron con Alemany sus ideas, la experiencia de otros países y posibles medidas en la gestión de la movilidad, tales como: más pago por distancia recorrida que por uso potencial, la viñeta obligatoria, tecnología y pricing, uso masivo de Vía T, el ejemplo de Chile y Canadá donde el escaneado automático de matrícula pasa por la base de datos de la Administración y se carga en la cuenta del usuario; el caso de Francia, que combina un 85% de vías de peaje con autovías seguras con rotondas, y obliga a cierto camionaje a ir por vías de pago; tasas especiales para extranjeros (no aceptable por la normativa europea); conjugar un peaje mínimo con otro premium si quieres ir más rápido, más tecnología, área de servicio, etc.
Frente a estas medidas parciales, Alemany ofreció una solución: “No digo la solución porque si políticamente fuera fácil ya estaría hecha”, que contemplaría:
- Ajustar las decisiones establecidas por la directiva Euroviñeta, mediante un sistema tarifario armónico a toda la red de alta capacidad. Armónico no quiere decir que se va a pagar todo, sino que se tiene que pagar igual un servicio igual. El pricing debe tener la sensibilidad social que requiere una infraestructura de servicio público.
- Las inversiones en infraestructuras deben responder siempre a criterios de coste-beneficio, entendido como beneficio económico, pero también social evaluado.
- Asegurar la dotación de las infraestructuras necesarias y seguras para una buena comunicación de todo el territorio.
- Abordar la movilidad de manera holística, contemplando la interrelación entre los diferentes modos de transporte.
- Facilitar la captación de recursos internacionales, favoreciendo el equilibrio de los presupuestos públicos.
Necesitamos hacer tabla rasa de la situación actual, creando nuevas concesiones armónicas, necesarias para monetizar hoy ingresos de futuro, instalando conceptos y tecnología de primera línea como la que disponemos en distintos países. Y un hecho muy importante: el sistema debe diseñarse de manera flexible para que nunca vuelva a desarmonizarse.
¿Cómo hacerlo políticamente posible?
La dificultad política de implementación del nuevo modelo no puede ocultarse: la armonización obligará a poner una tasa de sostenibilidad en lugares donde actualmente no existe y se va a producir una extensión del pago en las autopistas que pronto vencerán, aunque en ambos casos el precio por kilómetro sería muy inferior al actual peaje, calculándose que podría reducirse en más del 50% porque, teniendo en cuenta la cantidad de infraestructura construida, las carreteras puestas en pricing pueden llegar a configurar uno de los mejores y más coherentes sistemas del mundo.
Pero las buenas noticias derivadas del nuevo modelo son muchas más: a) recuperación de los actuales déficits del mantenimiento, asegurando el mantenimiento futuro; b) completar las conexiones necesarias de la red; c) crear miles de puestos de trabajo a partir de las nuevas inversiones; d) liberación de presupuestos públicos para otras necesidades; e) superación definitiva de los agravios comparativos redundando en un mejor entendimiento territorial; f) asegurar la contribución del tráfico extranjero al mantenimiento de nuestra red; g) optimizar la gestión de la movilidad mediante un sistema de pricing inteligente y adaptado a las necesidades de cada tipo de tramo; h) financiar tecnología de vanguardia para la seguridad, la gestión y la fluidez del tráfico; e) generar recursos destinados a otros modos de movilidad y gestión ambiental.
Por todo ello, «es precisamente ahora el mejor momento de implantar el nuevo modelo”.
Salvador Alemany, presidente de Abertis.
Transformational Leadership del ICLD-Fundación CEDE / 10ª Edición Bankia /
Artículo publicado en Executive Excellence n135 enero 2017.
Fotos de Eduardo Serrano:
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