La modernización de la ENA francesa

Desde su creación en 1945 por el general De Gaulle hasta enero de 2016, más de 6.000 funcionarios habían sido formados por la Escuela Nacional de Administración (ENA), de los cuales 4.500 permanecen activos (70% está al servicio del Estado y 22% trabaja en organismos públicos, el resto se encuentra en la empresa privada). Tanto en Francia como en Inglaterra existe la tradición de escuelas específicas. En el país galo, donde la mitad del PIB está bajo la gestión pública, es evidente el impacto que tiene la ENA.

La Escuela fue fundada con el primer objetivo de democratizar la Administración francesa, dando oportunidades a alumnos que no formaran parte de las élites del país, además de formar una función pública capaz de dirigir la modernización de Francia.

 A lo largo de su historia, la ENA ha instruido a jefes de Estado, primeros ministros, prefectos y altos funcionarios. Uno de sus alumnos es Jean-Philippe Saint-Geours, quien comenzó su carrera como funcionario en el Ministerio de Economía y Finanzas y luego en el Ministerio de Industria. Fue consejero del primer ministro Pierre Mauroy, antes de ser nombrado director general de la Ópera de París. 

Actualmente es socio senior de Leaders Trust Francia y presidente del Cercle ENA Entreprise, la asociación de antiguos alumnos de la ENA que promueve los principios que inspiraron la fundación de la Escuela. Saint-Geours conoce de primera mano el pasado, presente y expectativas de futuro de la institución.

FEDERICO FERNÁNDEZ DE SANTOS: En España, somos conscientes de los perjuicios que tiene la intervención política en la gestión de la industria pública y en la Administración. Lo acaecido en entornos financieros u otros demuestra la importancia de tener cuadros independientes y altamente preparados para una gestión racional. Ahora bien, el modelo de la ENA está bajo tremenda presión y sujeto a muchísimas críticas, sobre todo en estos períodos electorales. ¿Tiene futuro este modelo tachado de elitista? ¿Son conscientes los franceses de la importancia de tener un cuerpo independiente, formado y neutro, que gestione de forma no polarizada sin ser tan influido por la política?

JEAN-PHILIPPE SAINT-GEOURS: No estoy de acuerdo con este análisis, que es una observación muy reciente. Las razones por las cuales el sector público no está bien gestionado no es por culpa de la política o de los políticos, aunque sean en muchos casos antiguos alumnos de la Escuela Nacional de Administración (ENA). La causa principal radica en que el tipo de formación impartido en la ENA, cuyos primeros años están enfocados de cara a la entrada en la función pública, no están bien planteados. Se otorga una importancia excesiva, casi exclusiva, al derecho y a la teoría económica, y no la suficiente al rendimiento y a los resultados. El concepto de resultados, que guía a todas las demás organizaciones, ya sean privadas o asociaciones, y es equiparable al rendimiento –que está ligado al servicio a los clientes o administrados– está prácticamente ausente en la formación de los alumnos de la ENA. Los resultados y el rendimiento no son “performance indicators” en el entorno de la formación pública. 

La preparación en la ENA se centra en los estatutos, en las reglas y el respeto de las mismas, y en el derecho y la teoría económica. Es en este planteamiento donde se detecta lo erróneo de la educación en esta Escuela.

Los políticos no han sido capaces de resolver este problema; ni siquiera han reaccionado ante él, demostrando muy poco interés por la ENA, aun siendo antiguos alumnos de la misma. Cuando alcanzan el poder, y frente a la negativa visión que la sociedad tiene respecto de la Escuela, prefieren mantenerse al margen de la situación, generando un círculo vicioso difícil de romper. 

Un ejemplo llamativo ocurrió en el cincuentenario de la ENA en 1995. El por entonces primer ministro Alain Juppé, antiguo alumno, decidió no presidir la celebración, incluso dependiendo la Escuela directamente de él, debido a su cargo, ¡y habiéndoselo pedido con insistencia! En cualquier caso, el trasfondo de la cuestión de la ENA es un problema de formación de sus alumnos.

F.F.S.: Una de las características más relevantes de la ENA es la dificultad de acceso, pues solo los considerados como los mejores lo consiguen. Hoy se cuestiona la equidad en el proceso de selección, y a quiénes se considera como los mejores, ya que un 40% de los alumnos provenientes de cuadros dirigentes de la sociedad francesa consiguen tener la calificación BAC+5, mientras que solo el 4% de quienes proceden de una extracción humilde consiguen esa misma calificación. En consecuencia, quienes entran a esta Escuela provienen en su mayoría de la élite. Por ello, se ha puesto en marcha el proyecto Passport avenir, cuyo objetivo es dar acceso a personas con calificaciones, que no cualificaciones, que no estén al nivel de los preparados por las élites, pero que sí tienen un gran potencial ¿Qué puede aportar esta inclusión de diversidad en la ENA?

J-P.S-G.: Estoy absolutamente de acuerdo con ese análisis. Cuando se creó la ENA, el proyecto social estaba claro y consistía en romper las castas de los herederos que iban a ocupar puestos en la alta Administración Pública, gracias a las conexiones familiares y sociales. Al instaurarse el modelo de los concursos abiertos, se rompió este círculo vicioso y después de la II Guerra Mundial mucha gente humilde pudo tener su oportunidad. 

Hoy estamos ante personas que son ya terceras generaciones dentro de la Escuela. Mi padre pasó por aquí, como varios de sus hijos, entre los que me incluyo; y mi hijo podría haber pasado por ella, aunque tomó otro camino. Es evidente que he tenido más facilidad para entrar que quienes no eran hijos de antiguos alumnos de la Escuela. El objetivo de evitar que una casta ocupase la Administración, conseguido durante las primeras décadas, ha terminado generando una nueva casta, si bien diferente por mejor preparada.

Es por ello que se han buscado, y encontrado, paliativos ante este fenómeno de resurgir de las élites en la Administración. La primera medida es la creación de un camino o una vía interna de manera que los funcionarios de nivel medio puedan acceder a la Escuela, y la segunda vía es abrir la ENA a personas con calificaciones excelentes y provenientes de la sociedad civil, permitiéndoles que a través de un pequeño examen o concurso puedan acceder a la Escuela, de manera que se “diversifique” la población dentro de ella. Que se incorporen personas procedentes de otras esferas y niveles sociales es muy positivo, porque la diversidad enriquece el entorno. 

En cualquier caso, y volviendo a mi reflexión del inicio, la ENA se ha vuelto demasiado rígida y “formateada”; excesivamente centrada en el derecho, la ley, la teoría económica y los estatutos. Si esto no cambia, si en Francia no se desregulariza –pues en realidad la necesidad de desregulación es la cuestión–, aun proviniendo los alumnos de entornos obreros, el problema de fondo continuará. Esto no solo afecta a la formación de los cuadros dirigentes de la Administración Pública, sino también a otras áreas de la sociedad francesa. Por otro lado, cuanto más diverso sea el origen de los alumnos, más se podrán “bouger les lignes” (mover las fronteras).

F.F.S.: Usted tiene una experiencia muy amplia sobre el mundo de la gestión. En el entorno empresarial, el concepto de management está cambiando radicalmente: los modelos verticales son más cuestionados y los modelos horizontales, donde se trabaja en equipos con cada vez más diversidad, están triunfando frente a los jerarquizados. ¿Qué problema plantea esta situación frente al estilo ENA? ¿Se prepara más a los alumnos para trabajar en equipo?

J-P.S-G.: Es verdad que la formación principal está orientada hacia la dirección de las funciones “régaliennes”, esas grandes funciones soberanas que fundan la existencia misma del Estado y que en principio no están sujetas a ninguna delegación, como son: el derecho y la impartición de justicia, el orden público, la diplomacia, la defensa del territorio, el ejército… incluso la soberanía económica y financiera, y específicamente la emisión de moneda. Estas funciones también se pueden ejercer a niveles regionales y departamentales. Son responsabilidades desempeñadas en entornos donde hace falta una autoridad y para ello se aprende, en primer lugar, a tomar buenas decisiones desde el punto de vista de los estatutos, del derecho o de la teoría economía. 

Lo que ha cambiado dentro del proceso de formación ha sido la forma en la cual se toma esa decisión. En las últimas dos décadas se han hecho grandes esfuerzos, dentro del proceso de formación, para ayudar a las personas a trabajar de manera colegiada y a escucharse mutuamente. De hecho, hoy en día muchas de las decisiones ya se trabajan, y presentan, de forma conjunta. Hay un gran empeño para promocionar y estimular el trabajo en común y acrecentar la influencia a través del desempeño, y aunque eso mejora la calidad de las decisiones, inevitablemente nos movemos en un entorno donde se necesita una autoridad, y por lo tanto, decisiones jerárquicas. 

Hay aspectos, como el que se refiere a la gestión de las relaciones humanas y a los procesos de decisión sobre los RR.HH., la gestión del talento y de las carreras, que continúan siendo francamente mejorables. Continuamos centrados en los estatutos de la función pública, dejando de identificar y promover el talento de una manera selectiva. Las promociones se realizan de modo bastante automatizado, siguiendo las normas, lo cual representa un verdadero hándicap. Esta forma de proceder no facilita las carreras de individuos “originales” o dicho de otra manera, crea personas todas ellas bajo el mismo formato. Evidentemente, a muy altos niveles, la situación es diversa. En cualquier caso, la gestión de los RR.HH., tal y como la conocemos en el mercado, es prácticamente inexistente. 

F.F.S.: Como alguien con amplia experiencia en el sector público y con conocimiento de las necesidades empresariales respecto de los RR.HH., usted aúna esa doble visión para poder juzgar las carencias y necesidades de Francia. Desde hace ya más de dos décadas, la diferencia entre la productividad y eficiencia del sector privado frente al público no hace más que ampliarse, por encima de 10 puntos en este periodo. Si bien es cierto que el sector público está más obligado por aspectos sociales a la hora de su gestión, no lo es menos que podría aprender mucho de la eficiencia del sector privado en varias áreas. La modernización pública es necesaria; hay que superar la idea “sindicalista” de que este proceso destruirá puestos de trabajo. ¿Es posible que la Escuela Nacional de Administración pueda liderar este cambio? ¿Es posible adaptar el modelo de la ENA a la revolución digital, dado que el cambio necesariamente ha de nacer desde dentro? 

J-P.S-G.: Este planteamiento resume lo que hablado anteriormente. Es necesario que dos actores se pongan de acuerdo para realizar esta transformación, que es absolutamente imprescindible.

En primer lugar, hace falta que los políticos tengan el coraje de hacerlo. Ante este reto, ellos tienen la responsabilidad de poner en marcha un “sistème de performance” –sistema basado en la eficacia, en todos los niveles de la Administración y del sector público–. Introducir un sistema de este tipo representa un cambio profundo, total: una remuneración más ligada a los resultados, una selección basada en las competencias y que dependa de las capacidades para producir (e introducir) cambios; que los conceptos de calidad, servicio al ciudadano y atención al cliente sean “el criterio” a tener en cuenta. Si bien parece que términos como rentabilidad, beneficio y productividad no son utilizables en el lenguaje de la función pública, sí deben ser desarrollados los conceptos de eficacia, resultados y calidad del servicio.

Hasta el día de hoy, los políticos que han querido ser “valientes” y enfrentarse a los problemas de la Administración se han limitado a reducir el número de funcionarios para ahorrar; y efectivamente, lo han conseguido. Sin embargo, este tipo de “economías” únicamente son reducciones numéricas, y no soluciones a largo plazo. Todos conocemos ejemplos, como cuando dos Direcciones Generales se fusionan en una (con reducciones de personal, y ahorro consiguiente), pero si después no se reorganiza la forma de trabajar para que no haya una pérdida de servicio, sino todo lo contrario, una mejora del mismo a través de una optimización del rendimiento (gracias en parte a las nuevas tecnologías, pero también a través de la formación y cualificación), no habremos avanzado. Enfocar los resultados de la función pública puramente de manera aritmética y de costes no es lo adecuado. Los políticos han de ser verdaderamente valientes y cambiar la organización, no limitarse a recortes presupuestarios. Una reducción del personal no hace que ese personal trabaje mejor. 

El segundo actor donde se han de producir cambios es en el “formador”, o sea, en la ENA. La Escuela ha de introducir entre sus enseñanzas los métodos de gestión privada. Es evidente que “métodos de gestión privada” en la formación de funcionarios públicos suena como una palabrota, pero no lo es, es una realidad. El sector público tiene que rendir a la par del privado, porque también tiene clientes, porque tiene administrados, y porque los ciudadanos, sino, no estarán contentos y acabarán apoyando –como está ya ocurriendo– a personas que realicen “promesas”. Hay que verdaderamente cambiar lo que se enseña en la ENA. No todo, pero sí la mayoría, para introducir las nociones de eficacia, resultados… Hay que realizar los dos cambios al mismo tiempo, para que la reforma sea coherente.

Ante las reticencias de quienes no desean la transformación, un posible camino es atraer a antiguos alumnos del ENA del sector privado para incorporar la noción de eficacia y resultados. Empezamos a tener ejemplos de estos retornos a alto nivel político y administrativo, lo cual es una señal positiva. Eso sí, hace falta valor, pero creo que la población francesa está lista para comprender este discurso. 

La sociedad francesa es consciente de que el servicio que recibe no es el que espera. Sin embargo, la mayoría, por no decir la totalidad, de las propuestas que se están poniendo en marcha siguen centrándose más en las cuentas que en los contenidos, más en reducir que en cambiar. Se pueden suprimir medio millón de puestos de funcionarios, pero, ¿qué ocurre después? Si el objetivo es solo realizar ahorros en los presupuestos, estos proyectos no tendrán un buen resultado final. Es necesario reorganizar, consiguiendo que la gente trabaje de forma diferente. La experiencia de Sarkozy, donde solo se han realizado cambios numéricos, pero no de fondo, ha sido una experiencia poco constructiva y, aunque haya generado ahorros, ha provocado una gran desmotivación. A las personas hay que darles un proyecto que cree una dinámica diferente, estimulante n

Jean-Philippe Saint-Geours, socio senior de Leaders Trust Francia y presidente del Cercle ENA Entreprise. 

Entrevista publicada en Executive Excellence n135 enero 2017.