Juergen Donges: Soluciones a la avalancha migratoria

“Solo si se coordina sin fisuras y se aplica con contundencia y credibilidad, la Unión Europea podrá superar esta histórica prueba de fuego. Es el momento de demostrar que el objetivo de profundizar la integración europea, que continuamente pregonan nuestros políticos, va en serio”. Así de tajante se manifiesta el profesor Donges en relación a la política sobre los refugiados.

Una vez más, y de nuevo gracias a la Fundación Rafael del Pino, hablamos con el catedrático Emérito de Ciencias Económicas y Senior Research Fellow del Institute for Economic Policy de la Universidad de Colonia, Juergen B. Donges, para conocer cómo debe actuar la UE ante la crisis migratoria. 

FEDERICO FERNÁNDEZ DE SANTOS: El responsable de la Oficina Federal de Migración y Refugiados, Frank-Jürgen Weise, parece haber llegado a un acuerdo con el gerente en Alemania de McKinsey & Company, Frank Mattern, para buscar respuestas a la crisis migratoria. Resulta curioso que un Gobierno busque apoyos en ese tipo de entornos. ¿Hasta qué punto es un problema para Alemania la gestión de los refugiados?

JUERGEN DONGES: El hecho de que el Gobierno alemán se dirija a una empresa en busca de respuestas pone de manifiesto que hasta ahora no se le había prestado mucha atención a la difícil situación que millones personas de diferentes partes del mundo estaban viviendo, tanto como para abandonar sus países.

A principios de los años 90, tras la caída del Muro de Berlín, Alemania experimentó una llegada masiva de inmigrantes, sobre todo de países del Este de Europa, que absorbió con normalidad. Sin embargo, desde el verano una avalancha migratoria ha sorprendido a los Gobiernos europeos, no solo al alemán, como si de un tsunami se tratara. 

Mientras que en las últimas cumbres la cuestión de Grecia ha concentrado toda la atención, de repente Alemania se encuentra con esta avalancha, llegando a recibir en otoño hasta 10.000 refugiados al día y alcanzando el millón de personas a final de 2015. Obviamente, la capacidad de absorción tiene sus límites. La falta de una política migratoria común en la UE nos pasa ahora factura a todos, económica y políticamente.

F.F.S.: ¿Qué soluciones se proponen?

J.D.: Al hablar de lo que hay que hacer, primero debemos tener muy claro de qué estamos hablando, y espero que McKinsey se lo explique bien al Gobierno alemán. Tengo la impresión de que, hasta ahora, tanto la canciller Merkel como los ministros y muchos medios de información hablan de los refugiados como si de un colectivo homogéneo se tratase, cuando no es así. 

No solo por interés académico sino para diseñar políticas concretas para estas personas, es importante distinguir conceptualmente entre tres grupos de inmigrantes. 

El primero es de las personas que son objeto de persecución y amenazas a su vida y la de su familia por razones de raza, nacionalidad, religión o convicción política. Numéricamente es el menor de los tres en la actual avalancha migratoria y tienen derecho a asilo, tal y como los ampara la Convención de Ginebra de la ONU sobre los Refugiados (de 1951). Fundamentalmente vienen de Egipto y otros países africanos, además de Turquía (kurdos). 

El segundo son aquellos que huyen de conflictos armados en su país, bien porque hay guerra civil, terrorismo islámico u otro. Actualmente este es el grupo más grande y son numerosos los países de origen (Siria, Irak, Afganistán, Somalia, Eritrea, Nigeria, Ucrania, entre otros). Este colectivo no está sometido a protección internacional, pues no son reconocidos internacionalmente como refugiados que puedan establecerse sin más y por un tiempo indefinido en un país de la UE.

Podemos hacer muchas cosas por razones humanitarias –y de eso precisamente estamos hablando en Alemania y en los países europeos–, pero siempre sería una acogida temporal, hasta que se normalice la situación en sus países. De hecho, muchos sirios no viajan a Europa, porque ellos mismos prefieren estar lo más cerca posible de su tierra, y se van al Líbano y a Jordania. 

Por último el tercer grupo, el de los inmigrantes que abandonan sus tierras no por razones políticas sino económicas. Quieren asentarse en los países prósperos de la UE, dadas las perspectivas desesperantes en su patria, donde con frecuencia la pobreza es alarmante, los empleos escasean, la educación escolar es muy rudimentaria, la asistencia sanitaria es insuficiente, la mortalidad infantil es elevada y el deterioro medioambiental es insoportable e insalubre. Proceden fundamentalmente del Sudeste europeo –algunos de ellos de países candidatos a ser miembros de la UE algún día– y de la África Subsahariana. Estos inmigrantes confían en poder ayudar con remesas de divisas a los familiares que dejaron en sus paupérrimos países. Precisamente para ellos hay que buscar una respuesta, porque su entrada en los países de la UE, tal y como ha sucedido en los últimos meses, es ilícita, si no tienen una documentación en regla (pasaporte o documento de identidad, un visado), como suele ser el caso. Nos guste o no, la pobreza no es un motivo imperioso para activar la protección o asistencia internacional. Desde el punto de vista liberal, como el mío, cualquier ciudadano de cualquier país está en su derecho de emigrar, pero ello no incluye automáticamente el derecho de ser acogido en otro país, y menos el de su preferencia (como actualmente pretenden muchos refugiados con el argumento de querer reencontrarse con familiares o amigos).

Por supuesto que podemos ayudarles, pero soy más partidario de analizar las causas de la pobreza con el fin de poder erradicarlas. Me niego rotundamente a aceptar –como ha sucedido tras la masacre de París– que la primera pregunta que nos hagamos sea qué hemos hecho mal nosotros, los europeos, y sin embargo nadie se pregunte qué es lo que hacen mal los Gobiernos de los países en los que se mantiene esa pobreza, por qué no se ponen en marcha de una vez políticas de desarrollo, de industrialización, etc., que creen perspectivas de futuro para su gente y hagan menos necesario el éxodo. De eso nunca hablamos, ni siquiera el Papa. 

F.F.S.: ¿Cómo ayudar entonces a este grupo de personas que abandonan su patria por razones económicas?

J.D.: Necesitamos una ley de inmigración basada en el concepto de la selectividad. Como se puede imaginar, aquí empiezan los problemas políticos, porque selectividad significa que solo acogeríamos a los que nos interesan. Esto es algo que países clásicos de inmigración neta, como Estados Unidos, Canadá, y Australia, ya hacen.

Debe haber limitaciones cuantitativas y cualitativas para estas personas, que cada Estado miembro puede definir según conveniencia. Lo más eficaz es el control en base a una ley de inmigración que establezca los criterios a aplicar. En este sentido, los países clásicos de inmigración pueden servir de orientación. Ellos consideran que los inmigrantes lleguen con un contrato laboral, cuál es su cualificación profesional, su edad –preferentemente jóvenes–, el conocimiento del idioma nativo, e incluso su patrimonio. El objetivo tiene que ser asegurar que el inmigrante tenga sus propios medios de subsistencia, y no suponga una carga para la sociedad. 

Detrás de todo esto está el concepto de brain gain, es decir, mejor cuanto más cualificados estén y más complementaria sea su propia actividad al trabajo de los nativos. En conclusión, que vengan con un capital humano incorporado. En Alemania, las organizaciones empresariales ya han expresado su esperanza por que muchos de los refugiados vayan a contribuir a cerrar la brecha de mano de obra cualificada, que actualmente preocupa a las empresas. Esto elevaría el potencial de crecimiento en el medio plazo. 

Ni que decir tiene que los modelos teóricos no pueden captar toda la realidad. Las cualificaciones profesionales de los refugiados son de diferentes niveles; no solo vienen ingenieros, informáticos, arquitectos, fontaneros y albañiles, y no digamos empresarios, sino también muchos analfabetos o personas con una educación escolar muy rudimentaria. Ahora bien, la expectativa de que la inmigración de personas cualificadas puede contribuir al bienestar del país receptor, más que motivar costes, es una evidencia empírica.

F.F.S.: La cuestión es cómo garantizar que luego esas personas regresen a sus países.

J.D.: Este es el drama. Los receptores queremos que venga gente cualificada, pero al mismo tiempo nos estamos llevando de los países de origen a perfiles que ellos también necesitan. Es decir, lo que para nosotros es un brain gain, para ellos es un brain drain. Al perder su capital humano, volvemos a crear fuentes de pobreza e incentivamos de nuevo el éxodo, generando así un círculo vicioso.

Por eso es indispensable la cooperación con los Gobiernos de los países de origen, para optimizar allí las condiciones de vida y de trabajo. Invertir en infraestructuras y energía, mejorar la educación y garantizar la asistencia médica deberían ser cuestiones prioritarias. 

Es un buen momento para recordar el “Objetivo 0,7 del PIB” para la ayuda al desarrollo por parte de los países avanzados, que proclamó la Asamblea General de la ONU en 1970 y que posteriormente ha sido ratificado una y otra vez, con un seguimiento modesto. Ahora bien, no se trata únicamente de destinar más recursos a los países en desarrollo, sino que es esencial asegurar el uso eficiente y evitar su malversación por parte de gobiernos autócratas, corruptos y nepotistas, como tantas veces ha sucedido en el pasado. La ayuda debería ser complementada con un desmantelamiento del proteccionismo que nosotros, los países receptores, aplicamos frente a las exportaciones de los países en desarrollo y también los de la emigración. La evidencia empírica corrobora los efectos positivos de la apertura comercial (‘aid by trade’). 

F.F.S.: Sin embargo, el hecho de tener una Unión Europea que representa el 50% del gasto social mundial, ¿no es un reclamo demasiado tentador para las personas que realmente están en situaciones de dificultad en el exterior? 

J.D.: Creo que quienes llegan a Europa, incluso quienes lo hacen por razones económicas, no lo hacen atraídos por las generosidades del estado de bienestar, sino porque quieren trabajar. 

La situación es muy distinta a cuando se hizo la ampliación de la Unión Europea al Este y se abrieron los mercados. Muchos ciudadanos de Hungría, Bulgaria, etc., emigraban en busca de prestaciones sociales, incluso en Alemania accedían directamente a la seguridad social alemana. 

Uno de los problemas de nuestra canciller fue cuando en septiembre manifestó que quien quisiera podría ir a Alemania y exhortó a los ciudadanos a recibir a los inmigrantes. Muchos lo hicieron por solidaridad, pero otros porque, por fin, los alemanes éramos queridos en el extranjero, después de ser “los malos de la película” durante toda la crisis de la deuda soberana en la zona euro.

Actualmente, la percepción de la sociedad ha cambiado. Por un lado, hay bastantes refugiados con poca disposición a aceptar las condiciones de vida alemana e integrarse, además del “efecto claustrofobia” de muchos centros de acogida, donde la policía ha tenido que intervenir por conflictos de arma blanca. Son hechos aislados, pero marcan las noticias en los medios de comunicación, generan una sensación de malestar y cuestionan la voluntad de Merkel cuando afirmó que Alemania tenía capacidad para absorber a estas personas, a todas ellas.

Políticamente, esto favorece a los xenófobos y a los partidos de extrema derecha, pero también refleja un problema generalizado en toda la Unión Europea como es la incapacidad de absorción de muchos inmigrantes por parte de un mercado laboral con regulaciones que discriminan a quienes buscan empleo. Es lo que denominamos, en la jerga económica, el problema insider-outsider. 

F.F.S.: ¿En qué consiste?

J.D.: Los insider son aquellos que tienen trabajo, con todos los derechos que eso implica. Cuando un sindicalista o un secretario general socialista habla de los derechos de los trabajadores y de su protección, siempre está pensando –aunque no lo diga– en aquellos que tienen un empleo, y no en quienes lo buscan, es decir, los outsider. A esos simplemente se les recomienda ir a la oficina de empleo para solicitar el subsidio correspondiente, y eso sucede en todos los países de Europa.

En Alemania hemos encontrado una válvula de escape a través de las empresas de trabajo temporal, que otorgan mucha flexibilidad al mercado. Aunque los sindicatos y nuestra ministra de trabajo, que es socialdemócrata, califiquen las condiciones de estos trabajadores como desiguales e injustas, quienes encuentran empleo gracias a estas empresas no lo conciben así, a pesar de que no consiguen un contrato indefinido. 

Si trasladamos esto a la cuestión de los refugiados, nos encontramos con lo mismo. No tendría sentido que muchos inmigrantes fueran al paro de larga duración, se establecieran en la economía sumergida o crearan sus sociedades paralelas. Cuando los inmigrantes llegan, son primero outsider, y quienes están dentro les consideran competencia desleal. Cuanta más oferta de trabajo haya, menos margen habrá para subir salarios, etc. 

Las empresas de trabajo temporal podrían ser el primer paso en las andanzas de estas personas en el mercado de trabajo para, de alguna forma, integrarse, si se les permitiera. Creo que esto podría ser un acicate para hacer una nueva ronda de reformas en el mercado laboral, con el objetivo de desregular la situación y eliminar las barreras de entrada. Todo lo que definimos como derechos del trabajador es, al mismo tiempo, una barrera que levantamos frente a quien busca empleo, como les sucede a muchos jóvenes en España.

F.F.S.: Junto a la capacidad de absorción limitada y a la pérdida de parte del capital humano en los países de origen, apuntaba otra restricción a la inmigración, como es la voluntad de integración. ¿Cómo resolvemos esta cuestión?

J.D.: Siempre digo que la integración tiene dos caras: la disponibilidad de la sociedad que acoge, donde ya he mencionado limitaciones institucionales y de otro tipo; y la disponibilidad a integrarse de quienes desean ser acogidos. Esto implica aceptar nuestros valores fundamentales como: democracia con estado de derecho, libertad de expresión, economía de mercado, monogamia, derechos de la mujer, sexualidad, libertad religiosa o secularización. Todas estas cuestiones se deben aceptar y practicar. Sin embargo, estamos viendo cómo no siempre sucede, sino que en Alemania hay quienes crean sus sociedades paralelas en las ciudades. Por supuesto, cada uno tiene su forma de vivir, porque integrar no es lo mismo que asimilar, y es muy interesante que exista diversidad. Hay muchos turcos en Alemania que se han integrado sin tener que asimilarse, porque eso significaría renunciar a su cultura y a su religión, pero sí integrarse y respetar nuestras reglas, leyes y formas de convivencia. 

Además, no hacerlo es una fuente de conflictividad con la sociedad, la cual no entiende por qué ha de aguantar eso. Obviamente, la peor forma de no integración sería la formación de bandas criminales (robos, armas, drogas) y comandos terroristas, lo que no puede más que inquietar a la ciudadanía y promover populismos xenófobos, como ya los hay. 

F.F.S.: ¿Cuáles deberían ser los pilares de una política migratoria europea eficaz?

J.D.: En primer lugar, todos los refugiados tienen que ser registrados en el país de la UE al que primero lleguen y deben pedir allí asilo político. Así lo prevé el reglamento europeo “Dublín III” (de 2013) y es una condición necesaria para mantener abierto el espacio de Schengen. Además, ese registro es imprescindible para prevenir una eventual infiltración de terroristas. 

Mientras persistan las actuales corrientes migratorias desde el Sur, serán las autoridades de los países meridionales de la UE (especialmente Grecia, Italia y España) las responsables del registro en los centros logísticos, los llamados “hotspots”. Para poder cumplir con esta función, deberán recibir de la Comisión Europea ayudas financieras y administrativas lo suficientemente adecuadas. 

Para los refugiados por razones de persecución personal, en principio no hay límites porque se trata de un derecho fundamental de las personas. Pero hay que separarlos claramente de los otros inmigrantes. En la UE necesitamos un sistema de asilo europeo moderno, con normas estrictas que sean iguales para todos los Estados miembros. Hay que ponerse de acuerdo sobre la selección de ‘países de origen seguros’ (cuyos habitantes no obtendrían el asilo solicitado, empezando con los del Sudeste europeo), el tratamiento que estas personas deben recibir mientras se gestiona la demanda (subsidios, ayudas en especie, alojamiento), el permiso de trabajo, que actualmente no lo tienen; y el tiempo necesario para la tramitación de las solicitudes de acogida por parte de las autoridades, que debe de ser mucho más corto que hasta ahora.

Con respecto a los demandantes de asilo político, ha de aplicarse un sistema de reparto entre los Estados miembros, de carácter obligatorio para evitar comportamientos de ‘free rider’, y permanente, dada la elevada probabilidad de nuevas olas migratorias en el futuro. Los criterios lógicos a aplicar son el tamaño de la población y el PIB per cápita. La Comisión Europea ha propuesto adicionalmente la tasa de paro y el esfuerzo de acogida realizado en el pasado, pero estos criterios se prestan a interpretaciones interesadas. Tiene que quedar claro que los solicitantes de asilo no pueden decidir a qué país ir ni a qué zona.

Los refugiados por conflictos armados no pueden tener asilo político, pero sí –por razones humanitarias– una protección temporal. En Alemania es de tres años, con la posibilidad de prórroga. Estas personas deben regresar a sus países en cuanto se pacifique la situación interna. Si la corriente de estas personas se dirigiera solo a pocos países de la UE (Alemania, Austria, Suecia), estos estarían en su derecho de derogar temporalmente el mecanismo de Schengen e introducir controles fronterizos. En esta situación estamos desde mediados de septiembre. 

Para las personas que migran por razones económicas, sí tiene que haber limitaciones cuantitativas y cualitativas, como anteriormente mencioné. 

F.F.S.: En cualquier caso, vemos que impera el raciocinio por encima de cualquier sentimentalismo.

J.D.: Sin ninguna duda. Está claro que Europa no puede ni debe encerrarse detrás de un muro que detenga la presión migratoria, como algunos proponen; pero tampoco seguir adelante sin una política migratoria común, y eso requiere del predominio del raciocinio.

Creo que actualmente reina la hipocresía en la UE. Sus países evocan los valores morales de Occidente pero al mismo tiempo se muestran reacios a la acogida de refugiados, incluso levantan vallas frente a ellos. 

La actual tragedia humanitaria debería servir de acicate para configurar en la UE una política de migración y acogida de refugiados coherente. No estamos ante un episodio temporal, sino que durará bastante tiempo y puede deparar nuevas olas migratorias, ya que no se vislumbra un fin ni de los conflictos armados ni del terrorismo, a pesar de los esfuerzos de la diplomacia internacional y de las intervenciones militares. Tampoco avanza lo suficiente el desarrollo económico en los países afectados como para disuadir a la gente de emigrar. 

Aplicar el raciocinio significa convenir una política migratoria común. Es importante imponer restricciones a la movilidad de las personas bajo criterios claros, para que las autoridades competentes sepan qué deben hacer en cada caso. Europa no puede dejarse llevar por sentimentalismos, no puede solucionar los problemas del mundo, sino que ha de solucionar los suyos antes y promover que los Gobiernos de los otros países sean más responsables. Los conflictos de los que huyen los refugiados no los han provocado los europeos, sino los países de origen. 

F.F.S.: Ha mencionado que Europa debe solucionar primero sus problemas. ¿Hasta qué punto la cuestión de la inmigración puede afectar al avance de otros temas pendientes –como el fiscal–, necesarios para conseguir una integración superior? 

J.D.: A nivel institucional europeo, no podemos olvidar el Pacto de Estabilidad Fiscal. Los Estados miembros han acordado que hay limitar el déficit público y reducir la deuda, en definitiva, que hay que asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

La avalancha migratoria tiene consecuencias económicas para los países europeos. El coste tiene dos fuentes. Por un lado, es necesario proveer de vivienda, alimentos, ropa y asistencia sanitaria a los refugiados, así como entregarles algún dinero para cubrir sus necesidades básicas. En Alemania reciben hasta 359 euros al mes, más pluses para cónyuges e hijos menores de edad; mientras que en los otros países de la UE es bastante menos.

Por otra parte, se requiere mucho personal adicional en el sector público para registrar a los refugiados, distribuirlos entre las diferentes regiones del país, tramitar las solicitudes de asilo político y los permisos de residencia, y resolver los conflictos que vayan surgiendo. Además, las escuelas tendrán que aumentar la plantilla de maestros, para poder integrar a los refugiados y lograr que sean definitivamente acogidos en la sociedad, así como apoyar a jóvenes y adultos en su inicio en el mercado de trabajo.

Si proyectamos esto sobre la zona euro y pensamos en el requisito de finanzas públicas sostenibles, nos podemos encontrar con problemas serios.

F.F.S.: ¿Cuáles serían esos problemas?

J.D.: En Alemania, las estimaciones más recientes de los analistas sitúan el gasto público en el orden de 6.800 millones de euros en 2015 y de 14.000 millones en 2016. Por mucho que el Gobierno lo niegue, habrá que recortar otras partidas del presupuesto o subir impuestos o aumentar la deuda pública, renunciando al objetivo presupuestario actual de déficit cero. 

El segundo problema es la recaída en comportamientos fiscales perniciosos. En algunos países, concretamente Austria, Francia e Italia, los Gobiernos están utilizando el gasto público provocado por la ola migratoria como argumento para flexibilizar los umbrales europeos del déficit público y la deuda pública, aduciendo que estamos ante una situación excepcional. En Grecia, a donde primero llegan multitudes de refugiados, el Gobierno quiere vincular su cooperación con la política europea sobre refugiados a un relajamiento de las condiciones establecidas en el tercer programa de rescate, aprobado en agosto. El presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, apenas se interesa por la disciplina presupuestaria, y sí por promover la inversión y el crecimiento con medidas fiscales, incluyendo una mayor deuda pública. Pero si perdemos el norte de la sostenibilidad de las finanzas públicas, el Pacto europeo de Estabilidad Fiscal perdería su credibilidad, lo que tarde o temprano podría llevar a la zona euro a una nueva crisis financiera. 

Por último, se ha abierto el antiguo debate acerca de proveer a la Comisión Europea de un impuesto comunitario propio –en añadidura a las tres fuentes de recursos propios que ya tiene–. Si ya es difícil conseguir que los Estados miembros mantengan sus presupuestos equilibrados, cuanto más se complicaría el logro de la sostenibilidad de las finanzas públicas si, a nivel europeo y sin un control parlamentario efectivo, desapareciera la ‘restricción presupuestaria’.

Una cosa es el peso presupuestario, que se notará con toda seguridad, otra es la eventualidad de efectos positivos a corto y medio plazo para la economía de los países receptores. 

F.F.S.: ¿Qué beneficios serían esos?

J.D.: A corto plazo, tenemos un programa keynesiano de expansión coyuntural nada desdeñable. El gasto público adicional, más el gasto de consumo de los refugiados, supone un estímulo a la demanda agregada. 

Según estimaciones de Goldman Sachs, la tasa de crecimiento del PIB en Alemania podría subir en tres décimas en dos años, acercándose así al 2% frente a las previsiones actuales del 1,7%. Mediante efectos del ‘spill-over’ a través de la zona euro también se aceleraría el crecimiento en Francia, Italia y España (entre el 0,1% y el 0,2%). Se trata de cálculos estadísticos sujetos a la cláusula del ceteris paribus. Es decir, se supone que no aparecerán choques exógenos que frenen la recuperación económica. 

A medio plazo, entran en juego los factores que explican la teoría económica de la migración internacional. Primero, el nivel de bienestar en el país receptor aumenta, porque los inmigrantes provenientes de países en desarrollo suelen percibir un salario inferior al de los nativos con una cualificación similar. Segundo, el efecto positivo del ‘brain gain’ que antes mencionaba; y finalmente, la atenuación de la presión del cambio demográfico sobre la Seguridad Social de pensiones (financiada como está en régimen de reparto). Actualmente, casi la mitad de los refugiados que vienen a la UE son personas jóvenes (de 18 a 34 años). En la medida en que sean admitidas como refugiados y se pongan a trabajar se convertirán en afiliados a la Seguridad Social del país receptor, y con sus contribuciones ayudarán a estabilizar el sistema de pensiones.

No obstante, hay que ser conscientes de que subirán los niveles de paro laboral, porque por muy cualificados que algunos sean, pocos podrán incorporarse enseguida. También habrá que asumir y gestionar el aumento de la oferta barata. En este sentido, es fundamental la labor de comunicación de las autoridades. Es necesario ir haciendo pedagogía para que, en el momento que las cifras macroeconómicas reflejen estos efectos, la sociedad ya sea consciente. Por eso no podemos permitirnos líderes políticos mediocres que quieran aprovechar la situación para fines partidistas.

 Entrevista publicada en Executive Excellence nº126 enero 2016